Olivier Morlet, Institut d’urbanisme de Paris, n°78.

Comment se déroule, au quotidien, l’activité foncière des communes ? Qui décide d’acheter, sur quels critères, comment se négocie le prix, quels services montent les dossiers ? Y a-t-il une sélection des acheteurs des lots produits par la commune, un contrôle du peuplement à travers l’action foncière ? Pour le savoir, l’auteur a enquêté en Ile-de-France.

Toute commune ayant une politique d’aménagement active est amenée à intervenir peu ou prou sur le marché foncier pour acheter ou céder des terrains. Comment se déroulent concrètement ces transactions et qui en a la charge au sein des communes ? La transaction amiable, le droit de préemption1, l’expropriation sont autant de possibilités offertes à la collectivité pour mener ses acquisitions. Comment ces outils sont-ils mis en œuvre ? Et lorsque la commune est amenée à vendre un terrain, de quelle manière choisit-elle les acquéreurs ?

Nous avons posé ces questions à des responsables de communes autour de 3 000 et de 30 000 habitants du bassin Parisien2.

Dans les ” grandes “, comme les ” petites ” communes, la décision d’acheter ou de vendre un terrain est un acte qui engage la collectivité. Elle est donc prise au plus haut niveau : par le secrétaire général, le maire et le conseil municipal. Les fonctionnaires territoriaux, dont la charge est de gérer les transactions foncières, se bornent à exécuter les choix arrêtés par les responsables de l’administration communale.

Même dans le cas des communes dotées d’un service foncier dont l’activité principale est la gestion des transactions foncières, le chef de service n’a strictement aucun rôle décisionnel. Il se borne à appliquer les options prises par le maire et le conseil municipal. Le chef du service de l’urbanisme ou du service foncier dans les grandes collectivités, ou le secrétaire général dans les petites, est uniquement chargé de la partie administrative de la procédure de vente ou d’acquisition : échanges de courriers, consultation du service des Domaines pour l’estimation de la valeur du bien3, rédaction de l’arrêté qui sera soumis à la délibération du conseil municipal.

Le choix de recourir à l’acte administratif plutôt qu’à l’acte notarié en cas de transfert de propriété effectué par la collectivité semble marginal4. Les communes préfèrent l’acte notarié pour des raisons de sécurité juridique. Mais lorsque le responsable a une formation notariale, c’est lui qui rédige les actes administratifs pour la commune. Le notariat, dans son ensemble, considère cette pratique comme une concurrence. Le maire d’une grande commune de province a d’ailleurs subi des pressions de la chambre départementale des notaires pour que sa collectivité n’établisse plus d’actes administratifs. Il serait d’ailleurs intéressant de mener une étude comparative entre le prix de revient d’un acte administratif et celui d’un acte notarié pour mesurer les avantages éventuels en termes de coûts de ne pas recourir aux notaires.

Les négociations avec les propriétaires en cas d’achat, ou avec les acquéreurs en cas de cession, sont menées la plupart du temps directement par le maire ou l’adjoint en charge de l’urbanisme. Le secrétaire général ou le responsable du service n’a qu’un rôle d’assistant ; il n’est parfois même pas présent. Il arrive que les premiers contacts soient établis par le chef du service de l’urbanisme ou du service foncier, mais les élus prennent bien vite le relais dans la négociation. En particulier, les modalités de paiements et les facilités qui peuvent être accordées par la collectivité dans le cas de cessions sont décidées par le maire en personne ou son adjoint.

La préférence va à l’acquisition amiable

Dans les plus grandes collectivités, la négociation est très formalisée, tout se fait par courrier. Par contre dans les petites villes, le maire et les élus connaissent souvent personnellement le propriétaire ou l’acquéreur potentiel et traitent face à face, comme ce maire qui n’hésite pas à ” se déplacer personnellement pour négocier avec le propriétaire “, lorsque sa commune projette d’acheter un terrain.

Une collectivité peut choisir d’avoir recours à un intermédiaire comme une SEM pour mener les transactions foncières. Mais quel que soit le cas de figure, toute transaction est par nature extrêmement sensible. Il faut que l’intermédiaire opère depuis de nombreuses années sur le territoire concerné pour qu’on le laisse traiter directement avec les propriétaires fonciers.

Une SEM à la recherche de nouveaux marchés avait proposé de servir de négociateur à une commune de 30 000 habitants désireuse d’acquérir des terres agricoles pour réaliser une zone d’activités. Mais au bout de quelques mois, la SEM a déclaré forfait, découragé par la défiance des propriétaires fonciers locaux. ” On ne s’improvise pas négociateur ” explique le secrétaire général adjoint, estimant ” qu’il faut une intime connaissance du milieu local pour être à même de traiter de tels dossiers “.

Une règle non écrite pousse les communes à utiliser la voie amiable pour leurs acquisitions, toujours préférée à la préemption ou l’expropriation. Dans l’esprit des responsables communaux, ces procédures ont une image trop brutale et leur utilisation doit rester très exceptionnelle.

Outre cet aspect psychologique, la procédure d’une acquisition amiable est beaucoup plus souple qu’une préemption ou une expropriation qui enferme la collectivité dans un formalisme très contraignant (date de référence, délais, saisine du juge foncier pour la fixation de prix, etc.).

Le droit de préemption comme outil de contrôle

Dès lors qu’elles ont un POS5, même des communes de taille très modeste (3 000 habitants) sont généralement titulaires du droit de préemption urbain. Mais beaucoup d’entre elles n’ont jamais rien acquis par préemption. Même comportement chez les communes plus importantes, comme cette ville de 32000 habitants qui reçoit 400 déclarations d’intention d’aliéner (DIA)6 par an mais ne préempte jamais que dans deux ou trois cas.

En fait, le droit de préemption urbain (DPU) est bien plus un outil de contrôle du marché foncier qu’un moyen d’achat. L’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme précise que le droit de préemption ne peut être utilisé que pour l’un des objectifs d’intérêt général définis à l’article L. 300-1 : la mise en œuvre d’une politique de l’habitat, le développement de l’activité économique, des loisirs et du tourisme, la réalisation des équipements publics, la lutte contre l’insalubrité et enfin, la mise en valeur du patrimoine bâti. Mais l’exercice du droit de préemption est très fréquemment détourné de l’objectif prévu par le législateur.

En particulier, plusieurs responsables communaux reconnaissent volontiers avoir utilisé le droit de préemption pour empêcher qu’une transaction puisse s’effectuer. La municipalité ne veut pas soit de l’acquéreur, soit de ses projets. C’est ce que rapporte sans complexe le secrétaire général d’une grande ville qui a préempté un terrain en 1996 pour empêcher l’installation d’une aire d’accueil pour les ” gens du voyage “. Ailleurs, le droit de préemption est systématiquement utilisé dans le centre-ville dès qu’une mutation est susceptible de remettre en cause le bail d’un commerçant.

Bien que les responsables qui font aussi explicitement mention du détournement de l’exercice du droit de préemption soient rares, on peut affirmer que les dérives en la matière sont générales.

En effet, dans la pratique, les communes cherchent toujours à connaître le nom de l’acquéreur et ses intentions à l’égard du bien qu’il envisage d’acheter lorsque ces renseignements ne figurent pas sur la DIA envoyée par le propriétaire ou son mandataire. Les responsables du service de l’urbanisme ou du service foncier chargés de la gestion et de l’instruction des DIA téléphonent systématiquement au notaire auprès duquel ils obtiennent ce type d’informations.

L’arrêté interministériel du 11 mai 1987 (JO du 12 juin 1987) définit clairement le contenu d’une DIA. Le formulaire doit indiquer en particulier le nom du propriétaire, la description aussi bien physique que juridique du bien (notamment son état d’occupation et la nature des baux), le mode d’aliénation (vente amiable, adjudication, vente moyennant contrepartie en nature), le prix de cession. La mention du nom de l’acquéreur et de l’usage qu’il entend conférer à son bien est purement facultative, sauf si ce dernier l’exige7.

Bonnes relations de travail

Ainsi légalement une collectivité ne peut exiger que la DIA mentionne l’identité de l’acquéreur. Mais en pratique, ” les bonnes relations de travail ” établies par les responsables de service de l’urbanisme avec les notaires ou les agents immobiliers leur permettent sans difficulté de se procurer auprès de ceux-ci les informations indispensables pour contrôler la destination des biens qui font l’objet d’une mutation. Les notaires ou les agents immobiliers délivrent d’autant plus volontiers ce type d’informations que le responsable du service de l’urbanisme est en position de leur faciliter dans bien des cas l’exercice de leur activité professionnelle. En effet, un agent immobilier ” coopératif ” pourra toujours se voir délivrer un certificat d’urbanisme dans les plus brefs délais, ou le notaire qui renseignera la collectivité pourra dans d’autres occasions purger un droit de préemption en deux ou trois jours au lieu d’attendre deux mois, délai légal dont la collectivité bénéficie pour répondre à une DIA.

L’intégrité professionnelle des uns et des autres n’est nullement à mettre en cause pour autant, puisque ces ” bonnes relations de travail ” ne semblent pas prendre une tournure de concussion.

Dans les petites communes ” l’effet village ” joue à plein et les liens qui se tissent entre le maire et le notaire permettent à la collectivité d’être informée des intentions de tel ou tel candidat à l’acquisition d’un terrain.

De plus, la position de ” juge et partie dont bénéficie le service de l’urbanisme “, pour reprendre la formule d’un responsable, lui permet souvent d’être renseigné sur les intentions d’un acquéreur avant même que la DIA ne lui parvienne. En effet, il n’est pas rare que l’acheteur en personne ou son mandataire vienne demander des renseignements sur les règles et servitudes pesant sur le bien qu’il envisage d’acheter. C’est souvent l’occasion pour le service de l’urbanisme d’être informé sur ses intentions à l’égard du terrain ou de la construction qu’il projette d’acheter.

Cette pratique habituelle de la recherche d’informations complémentaires ” pour les DIA mal remplies “8, montre clairement que l’exercice du DPU sort de son cadre légal et que les collectivités utilisent pour intervenir dans le jeu du marché et dans l’utilisation possible d’un terrain ou d’une construction. Si ce n’était pas le cas, pourquoi une collectivité chercherait-elle systématiquement à connaître l’acquéreur et ses intentions ?

Les collectivités utilisent aussi souvent le DPU pour faire pression sur les prix. L’objectif est d’empêcher que ne se créent dans tel ou tel quartier, au sein desquels elles nourriraient des projets d’acquisitions, des valeurs de référence jugées excessives qui seraient ensuite reprises dans les évaluations rendues par l’administration des Domaines. La collectivité décide alors de préempter à un prix très inférieur à celui qui est mentionné dans le formulaire de la DIA, sans avoir pour autant l’intention d’acquérir le bien mis en vente. Cette contre-offre proposée par la collectivité est bien évidemment refusée par le vendeur, qui se verra contraint soit de renoncer à la vente soit d’abaisser ses prétentions s’il ne veut pas être soumis à une nouvelle procédure de préemption.

Toutes les communes ne nourrissent pas des intentions inavouables lorsqu’elles se renseignent sur le nom de l’acquéreur. Ainsi, en cas de décision de préemption, le service foncier d’une grande commune de province reçoit systématiquement l’acquéreur évincé, pour l’orienter vers une agence immobilière de la ville susceptible de lui proposer un bien similaire à celui qui a été préempté.

Les DIA sont plus ou moins publiques

Enfin il est intéressant de clarifier le circuit exact d’une DIA. Même dans les communes les plus importantes, toutes les DIA sont vues le plus souvent par le maire en personne ou son adjoint. Parfois, la commission municipale de l’urbanisme est chargée de leur examen. Ce qui est révélateur de l’importance qu’une commune accorde aux possibilités d’intervention sur une transaction en cours, lorsqu’elle est titulaire du DPU. De plus, très souvent le maire peut seul exercer le droit de préemption, le conseil municipal lui ayant délégué cette compétence9. Cette prérogative autorise toutes les dérives du maire, sans grand risque puisque l’exercice du droit de préemption n’est pas soumis à une délibération du conseil municipal10. Et lorsque c’est le conseil municipal qui décide ou non de préempter, l’examen des DIA est parfois tout bonnement relégué en fin de séance avec les questions sans débat.

Au sujet des DIA, vues comme source d’information disponible pour l’étude des marchés fonciers, leur statut juridique est loin d’être clair dans l’esprit des responsables communaux. Beaucoup sont incapables d’apporter une réponse précise, tout simplement parce que personne jusqu’à présent n’a fait une demande de consultation.

La réponse de normand d’un secrétaire général est révélatrice : ” si la loi dit que les DIA sont publiques, elles seront publiques dans notre commune, mais si la loi dit que les DIA relèvent du secret administratif, alors leur accès sera restreint “.

Aucun document, dès lors qu’il contient des éléments à caractère nominatif, n’est communicable aux tiers, en vertu de la loi du 17 juillet 1978 qui réglemente l’accès aux documents administratifs11. Les collectivités sont donc fondées en droit à refuser la consultation des DIA qu’elles conservent en archives.

Dans la pratique, la plupart des communes ne diffusent pas ce type d’informations. Le public ne peut consulter que le registre des DIA reçues par la collectivité, qui donne seulement le nom du propriétaire (et de son mandataire), parfois la nature du bien vendu figure à la place, et la réponse de la collectivité (préemption ou non).

Néanmoins dans certains cas, le fichier des DIA peut être consulté par le public sur simple demande. Un responsable du service de l’urbanisme d’une grande commune de province, déclare même que ” les DIA sont faites pour être accessibles car elles ont été instaurées pour rendre plus transparents les transactions foncières et les marchés fonciers. Les DIA permettent par exemple à un acquéreur évincé par le vendeur de savoir pour quel montant la transaction s’est finalement réalisée”. Dans d’autres communes, on a choisi une position intermédiaire : toutes les informations contenues dans la DIA sont publiques, ” hormis le prix qui lui, doit rester secret “.

Les expropriations sont exceptionnelles

L’expropriation est encore plus exceptionnelle que la préemption. Même des communes de plus de 30 000 habitants n’y ont eu recours qu’une seule fois ces dix dernières années. Le souci électoraliste en est la première raison. ” Une expropriation laisse toujours des traces difficilement effaçables “, déclare un secrétaire général, et cet avis semble unanimement partagé. L’expropriation, procédure exorbitante du droit commun, est bien souvent très mal vécue par le propriétaire qui la subit. Ce traumatisme peut avoir un effet sur tous les propriétaires fonciers de la commune et se retourner contre la municipalité en place. Il est politiquement dangereux de se mettre à dos des propriétaires qui sont bien souvent des notables de la ville.

La procédure elle-même de l’expropriation, ” longue et complexe “, explique son utilisation marginale. Elle requiert un respect très strict des règles et ne souffre aucune entorse, sous peine de nullité, notamment dans le respect des délais de notifications des propriétaires.

C’est au responsable du service de l’urbanisme de constituer le dossier de motivation justifiant le recours à l’opération d’expropriation en vue de l’ouverture de l’enquête publique. Dans les petites communes, où il n’y a pas de service spécialisé, le secrétaire général est responsable de ce type de dossier. Néanmoins, il arrive qu’une petite commune demande à un géomètre de lui constituer le mémoire rassemblant toutes les pièces nécessaires pour étayer la demande de déclaration d’utilité publique qui autorise la collectivité à exproprier.

D’une façon générale, le principe qui voudrait que ce soit l’Etat qui exproprie et non la commune est lettre morte. Même si la procédure de déclaration d’utilité publique est parfaitement respectée, dans l’esprit des responsables interrogés, le véritable expropriant est la commune.

La procédure nécessite une enquête parcellaire qui consiste à rechercher les propriétaires et les divers ayants droits du bien soumis à l’expropriation. Cette tâche est d’autant plus malaisée que le propriétaire apparent n’est pas forcément le titulaire de tous les droits de propriété, ou que le propriétaire est décédé et que sa succession n’a pas été réglée.

Les services cadastraux ou l’administration des hypothèques ne détiennent pas toujours les renseignements nécessaires et l’expropriant doit entamer une longue recherche auprès des diverses administrations ou des études notariales susceptibles de détenir l’information.

Les procédures menées jusqu’à la phase judiciaire sont encore plus exceptionnelles car l’accord amiable avec le propriétaire est toujours recherché en cours de procédure par la collectivité. Il arrive parfois que les communes aient recours à la procédure de l’expropriation pour forcer un propriétaire récalcitrant à céder son bien aux conditions de la collectivité et débloquer ainsi la situation. ” La procédure d’expropriation est une épée de Damoclès qui pèse sur chaque propriétaire de la commune. On peut l’agiter pour casser les résistances, même si l’on sait pertinemment que l’on ne mènera pas la procédure jusqu’au bout “, explique le responsable de l’urbanisme d’une grande commune de la région parisienne. Ainsi, le maire d’une petite commune d’Ile-de-France, voulant acheter un terrain, était tombé d’accord sur un prix avec le propriétaire. Mais les enfants de ce dernier s’opposaient à la transaction, estimant le montant fixé sous-évalué. Pour mettre fin à cette contestation familiale, c’est le propriétaire qui a lui-même demandé au maire d’entamer l’expropriation !

D’une façon générale, les communes ont recours à cette procédure trop rarement pour que les personnels puissent en acquérir l’expérience. ” Le recours à l’expropriation est tellement exceptionnel qu’à chaque fois que j’ai eu traiter ce type de dossier, j’ai dû repartir à zéro, me replonger dans les textes et faire du sur mesure ” confie un chef de service.

L’expropriation requiert en effet un haut niveau de compétence juridique qui fait défaut au responsable n’ayant pas suivi d’études de droit public. Seules les collectivités les plus importantes sont dotées d’un service foncier dirigé par un juriste qui, au cours de sa carrière, a conduit suffisamment de dossiers pour mener sans difficulté une procédure d’expropriation à son terme.

Très rarement, les communes ont recours aux conseils d’un cabinet d’avocats qui peut prendre la procédure totalement en charge. Selon le responsable du service de l’urbanisme d’une grande commune de la région parisienne, ” la dernière procédure d’expropriation a consisté en un échange de lettres entre les avocats des deux parties (la ville et le propriétaire). L’avocat de la ville rendait compte directement au maire “.

Sélection des acheteurs

Le pendant des acquisitions sont les cessions. La question ” très politique ” du choix des acquéreurs se pose aux collectivités dès qu’elles procèdent à une vente de terrain. Ce sujet sensible n’est que rarement abordé de façon spontanée par les responsables interrogés.

Une constante tout d’abord : la grave crise traversée par l’aménagement affecte toutes les collectivités et la question du choix des acquéreurs ne se pose tout bonnement pas, en ce sens que toute transaction se trouve bloquée faute précisément d’acheteur !

Si toutefois un acquéreur se présente, il est le plus souvent choisi selon le critère du mieux-disant, c’est-à-dire celui qui permettra à la commune de réaliser la meilleure opération financière. Le terrain est cédé au plus offrant ou à celui dont le dossier de financement est le plus solide. L’objectif est de réaliser l’opération la plus profitable pour la collectivité et ne risquant pas d’entraîner de déficit pour le budget communal.

Un autre critère de choix se situe dans le champ du développement local. Les collectivités locales privilégient l’acheteur dont le projet offre le plus de retombées pour l’économie locale. En ces temps de crise économique et de chômage chronique subis par une frange importante de la population, la grande préoccupation des collectivités est l’emploi. Le candidat retenu sera celui dont le projet apportera le plus d’emplois.

Un autre facteur déterminant réside dans les qualités architecturales du projet. Le programme qui respecte le mieux le règlement de zone inscrit au POS et les servitudes pesant sur le terrain sera également favorisé. Cependant dans bien des cas, le POS sera modifié pour rendre possible le projet, au lieu de l’inverse.

D’autres critères de choix - moins avouables - interviennent également. L’origine géographique de l’acquéreur potentiel d’un terrain mis en vente par la collectivité est un critère souvent retenu par les élus, soucieux de soigner leur électorat ou désireux de contrôler leur base sociale. Plusieurs responsables ne cachent pas que leur commune privilégie les opérateurs locaux : ” nous favorisons systématiquement des acquéreurs résidant ou opérant sur la commune ” reconnaît le secrétaire de mairie d’une grande commune d’Ile-de-France. Il ajoute ” nous évitons la publicité hors de la commune lorsque nous avons un terrain à vendre, et nous faisons fonctionner au maximum le bouche à oreille et les relations que les élus entretiennent avec les promoteurs locaux. La connaissance d’une affaire se fait souvent de façon informelle, lors d’une réception par exemple, au cours de laquelle le maire discute avec un opérateur susceptible d’être intéressé par un terrain mis en vente par la commune “. Il insiste sur ” le caractère quasi familial ” des transactions opérées par la collectivité et explique qu’à une seule occasion la commune a fait paraître une annonce de terrain à vendre dans le Moniteur des travaux publics. ” Plusieurs promoteurs n’ayant jamais travaillé sur la commune nous ont contactés mais l’affaire ne s’est finalement conclue avec aucun d’eux “.

En ce qui concerne la commercialisation de charges foncières ou de lots de terrains à bâtir issus d’une opération de lotissement menée par la collectivité, il n’est pas rare que les particuliers désireux d’acheter un lot pour y construire leur maison soient filtrés en fonction de leur origine géographique. Ainsi, une chargée de mission d’un SIVOM situé en province a reçu explicitement la directive de ne retenir que des acquéreurs de la région. Pour ce faire, elle questionne toujours discrètement les futurs acquéreurs qu’elle est amené à recevoir. ” Notre objectif est d’avoir une population homogène et les nouveaux arrivants doivent s’intégrer facilement dans la communauté. Quand on vit et que l’on travaille ailleurs on se sent beaucoup moins appartenir à la région “.

__________________________

1. Le droit de préemption urbain ouvre la possibilité pour la collectivité ou l’établissement public qui en est titulaire de se porter acquéreur par priorité, en cas de vente.

2. Olivier Morlet a aussi réalisé une enquête sur ” La gestion de l’urbanisme dans les communes “, voir Etudes foncières n° 77, décembre 1997, p. 64.

3. Une commune doit recueillir l’avis du service des Domaines pour toute acquisition d’une valeur supérieure à 200 000 F. Elle peut passer outre, sur délibération du conseil municipal.

4. Selon l’article L. 1311-5 du Code général des collectivités territoriales, la possibilité est offerte aux communes de procéder à la rédaction d’actes administratifs authentifiant le contrat d’achat d’un bien immobilier sans passer par un notaire.

5. L’article L. 211-1 du Code de l’urbanisme stipule que le DPU peut être institué au sein de chaque commune dotée d’un POS opposable, rendu public ou approuvé.

6. Toute mutation au sein du périmètre couvert par le DPU doit faire l’objet d’une déclaration d’intention d’aliéner (DIA) de la part du propriétaire ou de son mandataire, deux mois avant que la vente ne s’effectue. On est bien loin du chiffre annoncé dans le rapport du Conseil d’Etat, L’urbanisme : pour un droit plus efficace, 1992, la documentation française, selon lequel 1 % des DIA débouche sur une préemption.

7. La mention du nom de l’acquéreur dans la DIA peut s’avérer nécessaire pour que la commune titulaire du DPU puisse mettre en œuvre la procédure définie par l’article L. 213-1, à savoir la proposition de rachat faite à l’acquéreur évincé lorsque le bien préempté n’a pas été utilisé, dans un délai de dix ans, et lorsque l’ancien propriétaire a renoncé à racheter le bien.

8. Pour cette responsable de l’urbanisme d’une grande commune de la région parisienne, il est tellement naturel que le nom de l’acquéreur figure sur le formulaire de la DIA, que tous les formulaires n’en faisant pas mention sont retournés au notaire afin d’être complétés.

9. L’article L. 2122-22 du Code général des collectivités territoriales permet au conseil municipal de déléguer au maire, pour la durée de son mandat, l’exercice du droit de préemption au nom de la commune. Celui-ci est alors seulement tenu d’informer le conseil municipal de sa décision, même si par ailleurs cette décision, pour être exécutoire, est soumise aux mêmes règles que si elle avait été prise par délibération du conseil en ce qui concerne notamment la publicité, la transmission au préfet, ou la saisine du service des Domaines (article L. 2122-23 du Code général des collectivités territoriales).

10. Comme le souligne le rapport du Conseil d’Etat, L’urbanisme : pour un droit plus efficace, 1992, la documentation française.

11. Selon cette loi, la liberté est reconnue à toute personne d’accéder à un document administratif sous réserve que celui-ci ne fasse pas mention d’informations à caractère nominatif (article 1) mais les administrations sont fondées à refuser de communiquer un document qui porterait atteinte au secret de la vie privée (article 6). Les DIA qui indiquent les éléments se rapportant à une transaction entre deux personnes privées entrent donc dans le champ des documents dont la diffusion peut être restreinte par la collectivité.